A légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések hatását ellenőrizte az ÁSZ
2011. October 06. 15:28
A levegőbe kerülő károsító anyagok romboló hatása ráirányította a döntéshozók, a szakemberek és a közvélemény figyelmét a levegőminőség védelem, az intenzív klímapolitika, az éghajlatváltozás hatásaira való felkészülés fontosságára.
Hazánk számára a légszennyezés csökkentése érdekében 2010-ig az EU a legkárosabb légszennyező agyagok határértékének betartását, ezt követően ezek szigorítását várta el. A klímavédelem területén a kiotói jegyzőkönyv hazánk számára az üvegházhatású gázok 2008-2012 időszakra történő 6%-os
A légszennyezés csökkentését és a klíma védelmét biztosító nemzetközi kötelezettségek, célkitűzések a hazai érdekekkel összehangoltan a hazai stratégiákba és programokba beépültek. Nem készült el ugyanakkor a légszennyezés csökkentésére vonatkozó stratégia, nem jelent meg az Éghajlatvédelmi Kerettörvény és egy éves késéssel született meg a Nemzeti Éghajlatváltozási Program. Az EU kötelezettségek körében két esetben – az EU levegőminőségi Irányelvében foglalt határértékek, valamint a klímavédelmet célzó irányelvek – hazai jogrendbe ültetése határidőre nem teljesült, ezért az EU kötelezettségszegési eljárásokat indított, amelyek a jogszabályok megjelenésével lezárultak. A levegővédelem több ágazat – környezetvédelem, közegészségügy, közlekedés, energiaügy, mezőgazdaság – tevékenységét érinti, ugyanakkor a feladat-, hatás- és felelősségi körök megosztásának a jogi szabályozása nem volt egyértelmű és áttekinthető. A szabályozásban nem jelent meg átfogóan a koordinációs felelősség, az előírások elsősorban a hatósági tevékenységre terjedtek ki.
Az állami intézkedések az átfogó és specifikus célokat rögzítő nemzeti környezetvédelmi programokban, ezen belül az NKP II-ben és NKP III-ban jelentek meg. Megvalósításuk módját, a részletes feladatokat és a forrás kereteket Nemzeti Fejlesztési Terv, illetve az Új Magyarország Fejlesztési Terv tartalmazta. E programok, tervek közlekedésfejlesztést, az energia felhasználást célzó operatív programjai a célkitűzéseket, prioritásokat pontosan rögzítették. Ugyanakkor teljesülésük csak részlegesen volt értékelhető, mert csak egy-egy prioritásuk jelölt ki a célkitűzések megvalósulásának mérését, értékelését segítő célindikátorokat. Az intézkedések és források hasznosulásának értékelését korlátozta, hogy a pályázók számára nem minden esetben írták elő a támogatás eredményként elért kibocsátás csökkenésének számszerűsítését.
Indikátorok hiányában a programok a levegőminőségre, a kibocsátások alakulására gyakorolt hatások értékelésre nem volt mód. Rendelkezésre álltak ugyanakkor a levegőminőségre, illetve kibocsátások alakulására vonatkozó adatok és jelentések. Ezek alapján megállapítottuk, hogy a kiváló, illetve a jó levegő minőségű települések aránya 7%-kal, a szennyezett levegőjű települések aránya 10%-kal nőtt. Az NKP II. beszámolója szerint a légszennyezés által érintett lakosság aránya a tervezett 20-25% helyett 34% lett. A legkárosabb légszennyező anyagok kibocsátása körében 2010-re az EU által elvárt kibocsátási határértékek betartása teljesült, ezen belül a kén-dioxid kibocsátás oly mértékben csökkent, hogy a manuális mérőhálózatot csökkenteni lehetett. Az éghajlatváltozást befolyásoló üvegházhatású gázok kibocsátása összességében 2009-re 9%-kal csökkent, a széndioxid kibocsátás 17%-kal lett alacsonyabb. Figyelmeztető viszont a közúti közlekedésből származó kibocsátások alakulásának tendenciája, mert a közlekedés okozta üvegházhatású gázok kibocsátása 32%-kal nőtt. A szmog kialakulásáért felelős, az emberi egészségre is ártalmas szálló por kibocsátás mutatója az utóbbi öt évben csökkent, de még így is magasabb a 10 évvel korábbi mutatónál. Az ország 22 légszennyezettségi zónájából nyolc zónában az éves, illetve napi határértékeket rendszeresen túlléptük, ezért Magyarország 2008-ban az EU Bizottságtól a határértékek betartásának kötelezettsége alól átmeneti mentességet kért, amelyet három zónában nem kapott meg azzal az indoklással, hogy a tervezett intézkedésekkel a napi határértékek betartása nem valósítható meg. Az eljárás még nem zárult le. A szén-dioxid megkötés szempontjából fontos, az erdőterületek arányának növelésére irányuló célkitűzés 20,3%-ra teljesült.
A Kiotói Jegyzőkönyv az üvegházhatású gázok kibocsátásáról nyilvántartás vezetését és adatszolgáltatást ír elő, ezeknek hazánk eleget tett, éves jelentéseit azonban az ENSZ-nek megkésve, esetenként tartalmában hiányosan nyújtotta be, az EU felé kötelezően bemutatandó éves nyilvántartásokat is késésekkel teljesítette. Ezek következménye eljárások indítása lehet.
A Kiotói Jegyzőkönyvet aláíró országok nemzetközi emisszió kereskedelmet folytathatnak. Hazánkban a 2012-re elérendő 6%-os (összességében kb. 7 millió tonna csökkenést jelentő) Üvegházhatású Gázok (ÜHG) kibocsátás csökkenés vállalással szemben a kibocsátás évente mintegy 32-37 millió tonnával kevesebb volt, vagyis a 2008-2012 időszakra mintegy 120 millió tonna szén-dioxid értékesítésével lehetett számolni. Magyarország a 2008-2010 időszakban négy szerződést kötött. A mintegy 12 millió tonna egység eladásából 38 Mrd Ft bevétel származott. A szerződések előkészítésére vonatkozó dokumentumok nem teljes körűek, a meglevő dokumentumok nem tartalmaznak indoklást az árakra, ezért a kvótaértékesítések előkészítése nem tekinthető megalapozottnak. A kereskedések során elért bevételt kizárólag az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére lehet felhasználni. Ennek szakmai keretét biztosító Zöld Beruházási Rendszer beindítása közel két évet elhúzódott, ennek következtében az éghajlatváltozást okozó gázok kibocsátásnak csökkenését célzó fejlesztések beindítása és ennek következtében elérhető eredmény késik. Az EU Bizottság 2007-ben a 2008-2012 időszakra a hazai számításoknál mintegy 11%-kal kevesebb kiosztható kibocsátási egységet hagyott jóvá, ami rontja az érintett cégek gazdasági pozícióit. A határozat ellen hazánk nemzetközi pert indított, amely még nem zárult le.
A légszennyezés csökkentését, illetve a klímavédelmet célzó feladatokat a 2004-2006 időszakra szóló Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007- 2012 időszakra szóló Új Magyarország Fejlesztési Terv EU forrásaiból finanszírozták. A két program a légszennyező anyagok, illetve az ÜHG kibocsátás csökkenését döntően közvetett módon – az NFT a közlekedésfejlesztések, illetve az ÚMFT az energiafelhasználás csökkentésén keresztül – támogatta. Ennek összege mintegy 487 Mrd Ft-ot tett ki. Az ellenőrzésünk által részletesen vizsgált tizenkét projekt vállalásai összhangban voltak a támogató programban foglalt célkitűzésekkel, ezek közül hét projekt tűzött ki a kibocsátás csökkentését számszerűsítő mutatót. A fejlesztések – egy nem megfelelően előkészített projekt kivételével – teljesültek, két projekt esetében a mutatók a tervezettnél kedvezőbben alakultak. Egy közel 8 Mrd Ft összegű projekt használatbavételi engedélyét követő évben üzemeltető hiányában nem működött, ennek kijelölésére csak helyszíni vizsgálatunkat követően került sor.
A légszennyezés hatósági nyomon követésének feltételeit kedvezőtlennek ítéltük. Forráshiány miatt csökkent a szakmai létszámkapacitás, megszűnt öt laboratórium, nem volt korszerű a monitoring hálózat. Ennek következtében a mérések száma, az előírt határértékek mérése, a műszerek kalibrálása nem teljeskörűen az EU előírásoknak megfelelően teljesült. A vizsgált időszakban elkezdett, illetve már végrehajtott mintegy 2,5 Mrd Ft fejlesztés révén a műszerek színvonala várhatóan javul. A lakossággal kapcsolatos hatósági feladatok a települési jegyzőtől a kistérségek székhelyének jegyzői hatáskörébe kerültek. A településeken a lakossággal szemben a szankcionálás helyett a megelőző figyelmeztetés gyakorlata érvényesült. A helyi önkormányzatoknak törvényi előírás szerint helyi környezetvédelmi programot kell készíteni, ugyanakkor a 10 ellenőrzött önkormányzat közül mindössze hat készített programot, ezek közül csak kettő teljesítette az előírt szakhatósággal való egyeztetési kötelezettséget. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint a programok hiánya a hatósági munkát nem korlátozta, mert a környezetvédelmi szempontokat a helyi rendeletekbe beépítették.
Javaslatainkkal az a törekvésünk, hogy légszennyezést, valamint az éghajlat változás hatásait csökkentő intézkedések körében tapasztalt hiányosságok megszüntetésével, a rendelkezésre álló források eredményes hasznosításával hazánk hatékonyan járuljon hozzá a légszennyezés visszaszorításában és a klímavédelem terén kialakult nemzetközi összefogáshoz.
Ezért az ellenőrzés megállapításai alapján javasoltuk a vidékfejlesztési miniszternek a környezetvédelemért való felelőssége körében az irányítási, felügyeleti hatáskörök szabályozását, az állami és önkormányzati hatósági feladatok célszerű elhatárolását, a hatósági eszközök megerősítését, valamint az önkormányzatok kötelezettségeire vonatkozó, az előírásoknak érvényt szerző intézkedések meghozatalának kezdeményezését a Kormánynál. A nemzeti fejlesztési miniszternek a klímapolitikáért való felelőssége körében javasoltuk az emisszió kereskedelem keretében történő kibocsátási egységek értékesítésének, előkészítésének átlátható, dokumentált rendszerének kialakítását, valamint az Éghajlatvédelmi Kerettörvény megalkotásának kezdeményezését a Kormánynál. Mindkét miniszternek szóló közös javaslatot tettünk az intézkedések, támogatások hatásának értékelhetősége érdekében az indikátorok, mutatók minél szélesebb körű kidolgozására.
Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.
-kt-
Főbb megállapítások
A légszennyezés csökkentését és a klíma védelmét biztosító nemzetközi kötelezettségek, célkitűzések a hazai érdekekkel összehangoltan a hazai stratégiákba és programokba beépültek. Nem készült el ugyanakkor a légszennyezés csökkentésére vonatkozó stratégia, nem jelent meg az Éghajlatvédelmi Kerettörvény és egy éves késéssel született meg a Nemzeti Éghajlatváltozási Program. Az EU kötelezettségek körében két esetben – az EU levegőminőségi Irányelvében foglalt határértékek, valamint a klímavédelmet célzó irányelvek – hazai jogrendbe ültetése határidőre nem teljesült, ezért az EU kötelezettségszegési eljárásokat indított, amelyek a jogszabályok megjelenésével lezárultak. A levegővédelem több ágazat – környezetvédelem, közegészségügy, közlekedés, energiaügy, mezőgazdaság – tevékenységét érinti, ugyanakkor a feladat-, hatás- és felelősségi körök megosztásának a jogi szabályozása nem volt egyértelmű és áttekinthető. A szabályozásban nem jelent meg átfogóan a koordinációs felelősség, az előírások elsősorban a hatósági tevékenységre terjedtek ki.
Az állami intézkedések az átfogó és specifikus célokat rögzítő nemzeti környezetvédelmi programokban, ezen belül az NKP II-ben és NKP III-ban jelentek meg. Megvalósításuk módját, a részletes feladatokat és a forrás kereteket Nemzeti Fejlesztési Terv, illetve az Új Magyarország Fejlesztési Terv tartalmazta. E programok, tervek közlekedésfejlesztést, az energia felhasználást célzó operatív programjai a célkitűzéseket, prioritásokat pontosan rögzítették. Ugyanakkor teljesülésük csak részlegesen volt értékelhető, mert csak egy-egy prioritásuk jelölt ki a célkitűzések megvalósulásának mérését, értékelését segítő célindikátorokat. Az intézkedések és források hasznosulásának értékelését korlátozta, hogy a pályázók számára nem minden esetben írták elő a támogatás eredményként elért kibocsátás csökkenésének számszerűsítését.
A légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések hatását ellenőrizte az ÁSZ
Indikátorok hiányában a programok a levegőminőségre, a kibocsátások alakulására gyakorolt hatások értékelésre nem volt mód. Rendelkezésre álltak ugyanakkor a levegőminőségre, illetve kibocsátások alakulására vonatkozó adatok és jelentések. Ezek alapján megállapítottuk, hogy a kiváló, illetve a jó levegő minőségű települések aránya 7%-kal, a szennyezett levegőjű települések aránya 10%-kal nőtt. Az NKP II. beszámolója szerint a légszennyezés által érintett lakosság aránya a tervezett 20-25% helyett 34% lett. A legkárosabb légszennyező anyagok kibocsátása körében 2010-re az EU által elvárt kibocsátási határértékek betartása teljesült, ezen belül a kén-dioxid kibocsátás oly mértékben csökkent, hogy a manuális mérőhálózatot csökkenteni lehetett. Az éghajlatváltozást befolyásoló üvegházhatású gázok kibocsátása összességében 2009-re 9%-kal csökkent, a széndioxid kibocsátás 17%-kal lett alacsonyabb. Figyelmeztető viszont a közúti közlekedésből származó kibocsátások alakulásának tendenciája, mert a közlekedés okozta üvegházhatású gázok kibocsátása 32%-kal nőtt. A szmog kialakulásáért felelős, az emberi egészségre is ártalmas szálló por kibocsátás mutatója az utóbbi öt évben csökkent, de még így is magasabb a 10 évvel korábbi mutatónál. Az ország 22 légszennyezettségi zónájából nyolc zónában az éves, illetve napi határértékeket rendszeresen túlléptük, ezért Magyarország 2008-ban az EU Bizottságtól a határértékek betartásának kötelezettsége alól átmeneti mentességet kért, amelyet három zónában nem kapott meg azzal az indoklással, hogy a tervezett intézkedésekkel a napi határértékek betartása nem valósítható meg. Az eljárás még nem zárult le. A szén-dioxid megkötés szempontjából fontos, az erdőterületek arányának növelésére irányuló célkitűzés 20,3%-ra teljesült.
A Kiotói Jegyzőkönyv az üvegházhatású gázok kibocsátásáról nyilvántartás vezetését és adatszolgáltatást ír elő, ezeknek hazánk eleget tett, éves jelentéseit azonban az ENSZ-nek megkésve, esetenként tartalmában hiányosan nyújtotta be, az EU felé kötelezően bemutatandó éves nyilvántartásokat is késésekkel teljesítette. Ezek következménye eljárások indítása lehet.
A Kiotói Jegyzőkönyvet aláíró országok nemzetközi emisszió kereskedelmet folytathatnak. Hazánkban a 2012-re elérendő 6%-os (összességében kb. 7 millió tonna csökkenést jelentő) Üvegházhatású Gázok (ÜHG) kibocsátás csökkenés vállalással szemben a kibocsátás évente mintegy 32-37 millió tonnával kevesebb volt, vagyis a 2008-2012 időszakra mintegy 120 millió tonna szén-dioxid értékesítésével lehetett számolni. Magyarország a 2008-2010 időszakban négy szerződést kötött. A mintegy 12 millió tonna egység eladásából 38 Mrd Ft bevétel származott. A szerződések előkészítésére vonatkozó dokumentumok nem teljes körűek, a meglevő dokumentumok nem tartalmaznak indoklást az árakra, ezért a kvótaértékesítések előkészítése nem tekinthető megalapozottnak. A kereskedések során elért bevételt kizárólag az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére lehet felhasználni. Ennek szakmai keretét biztosító Zöld Beruházási Rendszer beindítása közel két évet elhúzódott, ennek következtében az éghajlatváltozást okozó gázok kibocsátásnak csökkenését célzó fejlesztések beindítása és ennek következtében elérhető eredmény késik. Az EU Bizottság 2007-ben a 2008-2012 időszakra a hazai számításoknál mintegy 11%-kal kevesebb kiosztható kibocsátási egységet hagyott jóvá, ami rontja az érintett cégek gazdasági pozícióit. A határozat ellen hazánk nemzetközi pert indított, amely még nem zárult le.
A légszennyezés csökkentését, illetve a klímavédelmet célzó feladatokat a 2004-2006 időszakra szóló Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007- 2012 időszakra szóló Új Magyarország Fejlesztési Terv EU forrásaiból finanszírozták. A két program a légszennyező anyagok, illetve az ÜHG kibocsátás csökkenését döntően közvetett módon – az NFT a közlekedésfejlesztések, illetve az ÚMFT az energiafelhasználás csökkentésén keresztül – támogatta. Ennek összege mintegy 487 Mrd Ft-ot tett ki. Az ellenőrzésünk által részletesen vizsgált tizenkét projekt vállalásai összhangban voltak a támogató programban foglalt célkitűzésekkel, ezek közül hét projekt tűzött ki a kibocsátás csökkentését számszerűsítő mutatót. A fejlesztések – egy nem megfelelően előkészített projekt kivételével – teljesültek, két projekt esetében a mutatók a tervezettnél kedvezőbben alakultak. Egy közel 8 Mrd Ft összegű projekt használatbavételi engedélyét követő évben üzemeltető hiányában nem működött, ennek kijelölésére csak helyszíni vizsgálatunkat követően került sor.
A légszennyezés hatósági nyomon követésének feltételeit kedvezőtlennek ítéltük. Forráshiány miatt csökkent a szakmai létszámkapacitás, megszűnt öt laboratórium, nem volt korszerű a monitoring hálózat. Ennek következtében a mérések száma, az előírt határértékek mérése, a műszerek kalibrálása nem teljeskörűen az EU előírásoknak megfelelően teljesült. A vizsgált időszakban elkezdett, illetve már végrehajtott mintegy 2,5 Mrd Ft fejlesztés révén a műszerek színvonala várhatóan javul. A lakossággal kapcsolatos hatósági feladatok a települési jegyzőtől a kistérségek székhelyének jegyzői hatáskörébe kerültek. A településeken a lakossággal szemben a szankcionálás helyett a megelőző figyelmeztetés gyakorlata érvényesült. A helyi önkormányzatoknak törvényi előírás szerint helyi környezetvédelmi programot kell készíteni, ugyanakkor a 10 ellenőrzött önkormányzat közül mindössze hat készített programot, ezek közül csak kettő teljesítette az előírt szakhatósággal való egyeztetési kötelezettséget. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint a programok hiánya a hatósági munkát nem korlátozta, mert a környezetvédelmi szempontokat a helyi rendeletekbe beépítették.
Javaslatok
Javaslatainkkal az a törekvésünk, hogy légszennyezést, valamint az éghajlat változás hatásait csökkentő intézkedések körében tapasztalt hiányosságok megszüntetésével, a rendelkezésre álló források eredményes hasznosításával hazánk hatékonyan járuljon hozzá a légszennyezés visszaszorításában és a klímavédelem terén kialakult nemzetközi összefogáshoz.
Ezért az ellenőrzés megállapításai alapján javasoltuk a vidékfejlesztési miniszternek a környezetvédelemért való felelőssége körében az irányítási, felügyeleti hatáskörök szabályozását, az állami és önkormányzati hatósági feladatok célszerű elhatárolását, a hatósági eszközök megerősítését, valamint az önkormányzatok kötelezettségeire vonatkozó, az előírásoknak érvényt szerző intézkedések meghozatalának kezdeményezését a Kormánynál. A nemzeti fejlesztési miniszternek a klímapolitikáért való felelőssége körében javasoltuk az emisszió kereskedelem keretében történő kibocsátási egységek értékesítésének, előkészítésének átlátható, dokumentált rendszerének kialakítását, valamint az Éghajlatvédelmi Kerettörvény megalkotásának kezdeményezését a Kormánynál. Mindkét miniszternek szóló közös javaslatot tettünk az intézkedések, támogatások hatásának értékelhetősége érdekében az indikátorok, mutatók minél szélesebb körű kidolgozására.
Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.
-kt-
