A teljesítmény-ellenőrzés a felsőoktatási intézmények szakmai felügyeletét végző Nemzeti Erőforrás Minisztériumra, a PPP projektek felügyeletét 2010-től ellátó Nemzeti Fejlesztési Minisztériumra, továbbá tizennégy intézmény húsz projektjére terjedt ki.

A program középtávú ágazati célja az Európai Felsőoktatási Térséghez történő csatlakozás infrastrukturális feltételeinek mielőbbi megteremtése volt. Rövid távú, fiskális célként – a program PPP-konstrukcióban történő megvalósításának kiemelt indokaként – a fejlesztések államháztartáson kívüli elszámolhatósága jelent meg.

Az alkalmazott finanszírozási konstrukcióban – a felsőoktatási intézményekkel kötött szerződés alapján – magánpartnerek építették meg, vagy újították fel a szükséges oktatási létesítményeket, majd folyamatosan üzemeltetik azokat. A projektek futamideje alatt az állami megrendelők bérleti-szolgáltatási díjat fizetnek a magánpartnernek a létesítmény használatáért, amelynek 50%-át a szakmai felügyeletet ellátó minisztérium átvállalta.

Az oktatási infrastruktúra bérleti díjához történő hozzájárulás 2006-2010 között 14,9 Mrd Ft-tal terhelte az oktatásért felelős minisztérium költségvetését. A húszéves futamidejű program várhatóan további 96,6 Mrd Ft fejezeti szintű kötelezettségvállalást jelent.

Főbb megállapítások

1. A húszéves igénybevétel és fizetési kötelezettség vállalásával járó projektek indításáról 2004-ben hozott kormányzati döntést nem előzte meg felsőoktatási stratégia kidolgozása, hosszú- és középtávú fejlesztési tervek készítése. A felsőoktatás bolognai rendszerű átalakítása, a felvételi rendszer módosítása a fejlesztési program indítását követően történt.
2. A fejlesztések nagyságrendje, összetétele, területi eloszlása nem az intézmények kapacitásigényének előzetes ágazati szintű meghatározására, összehangolására épült. A program teljes futamidejére sem intézményi, sem ágazati szinten nem készítettek – munkaerő-piaci igényfelmérésre alapozott – létszámbecslést. A demográfiai változások és a felsőoktatás képzési rendszerét meghatározó intézkedések következtében a programban részt vevő intézmények hallgatói létszáma a 2006-2010 közötti időszakban 16,0%-kal csökkent.
3. A program megfelelő ágazati és intézményi szintű megalapozottsága hiányában hosszú távon nem biztosított a létrehozott kapacitások kihasználtsága, bizonytalan a projektek finanszírozhatósága, elsősorban a vidéki, kisebb méretű és vonzáskörzetű felsőoktatási intézményeknél.
4. A díjfizetés 50%-os átvállalásáról szóló támogatási megállapodások megkötésénél az oktatásért felelős minisztérium nem érvényesítette azt a követelményt, hogy a PPP-konstrukcióban megvalósuló szolgáltatásvásárlás gazdaságosabb legyen a hagyományos állami beruházásnál és üzemeltetésnél. Az intézmények által elkészített összehasonlító gazdaságossági számítások formálisak voltak. Két intézménynél annak ellenére indították el a projekteket, hogy az előzetes számítások a hagyományos állami beruházás előnyét igazolták.
5. A PPP-konstrukciók jogi szabályozása rendezetlen és hiányos, a kockázatok megosztásáról nem rendelkezik jogszabály. Az építés és az üzemeltetés (rendelkezésre állás) kockázatát az alapszerződések szerint a magánpartner, a keresleti kockázatot a közszféra viselte. Ugyanakkor négy projektnél a szolgáltatók – az intézményvezetők hozzájárulásával – üzemeltetési háttérszerződést kötöttek a felsőoktatási intézmény gazdasági társaságával, ezáltal a rendelkezésre állás kockázatát áthárították az állami partnerre.
6. A közbeszerzési eljárásokban az intézmények egy részénél nem alakult ki versenyhelyzet, ami gátolta az állami érdekek érvényesítését a díjtételek kialakításában, illetve a pénzügyi kockázatok megosztásában. Az infláció, árfolyam- és kamatváltozás kockázatát többségében az állami fél viseli, ami az eltelt időszakban előnytelen volt a közszféra számára.
7. A szerződések lehetőséget adnak a felsőoktatási intézmények részére a létesítmény maradványértéken történő megszerzésére. A maradványérték várható összegéről, az elszámolás elveiről, meghatározásának módjáról azonban a szerződésekben nem állapodtak meg.
8. A bérleti-szolgáltatási díjak – az árfolyamváltozás, a közüzemi díjtételek és az áfa emelkedés hatására – 2009-ben átlagosan 15,1%, 2010-ben 7,5%-kal haladták meg a szerződéskötéskor prognosztizált összegeket. A díjcsökkentéssel járó szankciókat a monitoring rendszer hiányosságai miatt az intézmények nem érvényesítették teljes mértékben.
9. A hallgatói létszám csökkenéséhez kapcsolódó bevételkiesés, valamint a bérleti-szolgáltatási díjak tervezettet meghaladó növekedése az intézmények egy részénél finanszírozási problémákat okozott. A PPP kötelezettségvállalás aránya 2010-ben három intézménynél meghaladta a kiadási előirányzat 10%-át, két főiskolánál a 20%-át.
10. Ágazati szinten nem történt meg a fejlesztési program teljesítésének átfogó – az előzetes gazdaságossági, hatékonysági, eredményességi célkitűzésekhez, elvárt hatásokhoz viszonyított – értékelése.

Javaslatok

Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoltuk a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy tegyen intézkedéseket a felelősség megállapítására az oktatási-infrastruktúra fejlesztési program előkészítésének hiányosságai miatt. Javasoltuk továbbá, hogy gondoskodjon az állami felsőoktatási intézmények kapacitás-kihasználtságának felméréséről, hozzon intézkedéseket a felsőoktatási infrastruktúra közép- és hosszú távú hasznosítása érdekében.

A nemzeti fejlesztési miniszternek javasoltuk, gondoskodjon arról, hogy PPP konstrukcióban ne induljanak új fejlesztések a teljes körű átláthatóságot és elszámoltathatóságot biztosító jogszabályi környezet kialakítása nélkül. Indítványoztuk a bérleti szolgáltatási szerződések kiegészítését olyan megállapodásokkal, amelyekben rögzítésre kerül a maradványérték meghatározásának módja.

A nemzeti fejlesztési miniszternek és a nemzeti erőforrás miniszternek javasoltuk, hogy egymással együttműködve alakítsanak ki a PPP projektek támogatásához kapcsolódó követelményrendszert. Emellett szükségesnek tartjuk a felelősség megállapítására vonatkozó intézkedések megtételét a közszféra számára kedvezőtlen döntésekhez kapcsolódóan.

Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.